ANAYASA ÖNERİLERİNDE SENDİKAL HAK VE ÖZGÜRLÜKLER

Av. Göktan KOÇYILDIRIM

1982 Anayasası, 7 Kasım 1982 tarihinde yapılan halkoylamasında %91,4 gibi yüksek bir oranda “evet” oyu almış olmasını bir kenara bırakırsak, kabul edildiği günden bu yana sert eleştirilerin hedefi olmuş ve bu anayasanın özgürlükleri kısıtlayıcı tutumu nedeniyle “toptan değiştirilmesi gerektiği” bir çok farklı platformda ifade edilmiştir. Bu bağlamda Anayasa metninde yapılan bir çok madde değişikliğinin yanı sıra, özellikle son birkaç yıldır kimi örgütlerce farklı “Anayasa önerileri” hazırlanmış, ancak bu konu çoğu kez gündemin alt sıralarında kaldığından önerilerden hiçbirisi kamuoyu önünde ciddi şekilde tartışılmamıştır.

22 Temmuz 2007 seçimlerinin ardından ise önce AKP Mersin milletvekili Prof. Dr. Zafer Üskül’ün “anayasada hiçbir ideoloji yer almamalı” sözlerinin, akabinde de Prof. Dr. Ergun Özbudun önderliğindeki bilimsel ekip tarafından AKP için hazırlanan “Anayasa Önerisi”nin medyaya yansımasının bu tartışmaları tekrar alevlendirmesiyle, siyasi iktidarın anayasayı topyekün değiştirme niyeti de açıkça gözler önüne serilmiştir. Bu gelişmeden kısa bir süre sonra ise bu kez Türkiye Barolar Birliği, başını Prof. Dr. Rona Aybay ve Prof. Dr. Süheyl Batum’un çektiği bir diğer bilimsel kurul tarafından hazırlanan “karşı taslağı” kamuoyuna sunmuş ve tartışmaya açmıştır. 

İncelememizin konusunu bu iki önerinin kül halinde çarpıştırılması oluşturmamaktadır. Ancak bu çalışmada, eldeki en somut iki anayasa önerisinde “Sendikal Hak ve Özgürlüklerin” düzenleniş biçimi, 1961 ve 1982 Anayasaları’ndan farklılıkları ve “olması gerekenler” genel hatlarıyla tartışılmaya çalışılacaktır.

I.    Anayasa Tarihimizde Sendikal Hak ve Özgürlükler

Anayasal açıdan bakıldığında, hukukumuzda sendikalara ilişkin düzenlemelerin, toplumsal çalkantılara doğru orantılı olarak şekillendiği göze çarpmaktadır. Nitekim, sendikal anlamdaki ilk yasa üstü düzenleme, tam da örgütlü mücadelenin tüm dünyada yükselişe geçtiği bir dönemde, 1961 Anayasası’nın 46.  maddesinde düzenleme altına alınmış, ne var ki 12 Mart muhtırasından sonra madde üzerinde bir takım değişikliklere gidilerek, deyim yerindeyse anayasa hükmü ve sendikal hareket “zapturapt” altına alınmıştır. 12 Eylül rejiminin ürünü olan 1982 Anayasası ise, özgürlüklerin denetlenmesi hedefine ve askeri yönetimin sendikalara karşı olumsuz tavrına uygun şekilde oldukça kapsamlı düzenlemelere gitmiş, sendikaların paralarını hangi bankaya yatıracaklarını dahi hüküm altına  alınmıştır[1]. Yine 1982 Anayasası ile memurların sendikacılık yapmasının önü kesilmiş, sendikal faaliyet sadece “işçi” ve “işverenlerin” hakkı olarak öngörülmüştür. Nihayet, toplumdaki gerginliklerin biraz olsun azalmasıyla, 1995 ve 2001 yıllarında yapılan değişiklikler sendikal hak ve özgürlüklerin anayasal düzlemde maruz kaldığı sıkı devlet denetimini biraz olsun yumuşatılarak bugünkü haline getirmiştir.

Ancak yazık ki yukarıda değinilen bu değişiklikler, ülkemizdeki sendikal hak ve özgürlüklerin çağdaş özgürlük rejimlerinden beklenen seviyenin çok gerisinde kalmasına engel olamamıştır. Elbette ki bu durumun tek sorumluluğu Anayasa hükümleri değildir. Zira, sendikal hareketin önünün kesilmesinde aslan payının MGK’nın “temel eserleri”nden olan ve bir yasama meclisi ürünü olmayıp, “Kurul Yasası” olarak kabul edilen Sendikalar Kanunu’na ait olduğuna şüphe yoktur. Yine de anayasalardaki hükümler, kurucu iktidarın konuya bakış açısı ile harmanlanan soyut ve temel üst normlar olduklarından, hukuk düzeninde özel bir önemi haizdirler.

II.     Gündemdeki İki Anayasa Önerisinde Sendikal Hak ve Özgürlükler

1961 Anayasası’nın iki maddelik çerçeve düzenlemesinin aksine 1982 Anayasası, sendikal hak ve özgürlükler ile toplu sözleşme, grev ve lokavt haklarını oldukça detaylı olarak üç maddede, 51., 53. ve 54. maddelerinde düzenleme altına almıştır. Özbudun önerisine baktığımızda 1961 Anayasası’na benzer iki maddelik bir düzenlemenin (47. ve 48. maddeler) tercih edildiği, TBB önerisinde ise konunun; ne 1961 Anayasası kadar çerçeve ne de 1982 Anayasası’nda olduğu gibi çok detaylı olan üç maddede (59., 60. ve 61. maddeler) ele alındığı dikkat çekmektedir. Belirtmek gerekir ki, tüm bu Anayasal düzenlemelerin kendi içerisindeki sistematiği de benzer olup, Sendika Kurma Hakkı – Toplu İş Sözleşmesi Hakkı – Grev/Lokavt Hakkı diziliminde düzenleme altına alınmıştır. İncelememizde de bu sıralama esas alınacaktır.

a.    Sendika Kurma Hakkı

Özbudun önerisinin, ikinci kısmının “Sosyal ve Ekonomik Hakları” düzenleyen dördüncü bölümünde yer alan Sendi Kurma Hakkı başlıklı 47. maddesi ;

“(1) Çalışanlar ve işverenler, önceden izin almaksızın sendikalar ve üst kuruluşlar kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten çekilme haklarına sahiptir. Aynı zamanda ve aynı iş veya hizmet kolunda birden fazla sendikaya üye olunamaz.
            (2) Sendikaların ve üst kuruluşlarının kuruluş, yönetim ve işleyişleri demokratik esaslara aykırı olamaz.
            (3) Sendika kurma hakkı, millî güvenlik, kamu düzeni, başkalarının hak ve hürriyetlerinin korunması ile suç işlenmesinin önlenmesi sebepleriyle sınırlanabilir.

hükmünü öngörürken, TBB önerisinin ikinci kesiminin “İktisadi, Sosyal ve Kültürel Hak ve Özgürlükleri” düzenleyen üçüncü bölümünde yer alan Sendika Kurma Özgürlüğü başlıklı 59. maddesinde;

“Çalışanlar ve işverenler, ekonomik ve sosyal hak ve çıkarlarını korumak ve geliştirmek amacıyla önceden izin almaksızın sendika ve üst kuruluş kurma, bunlara serbestçe üye olma ve üyelikten çıkma haklarına sahiptir.

Sendika özgürlüğünün kullanılması, kamu düzeninin veya ulusal güvenliğin korunması amaçları ile sınırlanabilir.

İşçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsamı, istisnaları ve sınırları, gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak ve sendikal amaca ulaşmayı zorlaştırmayacak ölçüde kanunla düzenlenir.

Sendika ve üst kuruluşlarının tüzükleri, yönetim ve işleyişleri demokrasi esaslarına aykırı olamaz.

Sendikalar üzerindeki devlet denetimi, sendikaların kuruluş ve etkinliklerinin kanunlara uygunluğunu sağlamak amacıyla ve sendika bağımsızlığı ilkesini zedelemeyecek bir biçimde düzenlenir.

Kadınlar ve erkekler üye oldukları sendika ve üst kuruluşlarının yönetim organlarında kendi sayılarının en az üçte ikisi oranında temsil edilir.

hükmüne yer verilmiştir. İki madde arasındaki ilk fark, madde başlıklarında kendisini göstermektedir. Nitekim, Özbudun önerisi (seleflerine benzer şekilde) “Sendika Kurma Hakkı”ndan, TBB önerisi ise “Sendika Kurma Özgürlüğü”nden bahsetmektedir. TBB önerisinin başlığında “özgürlükten” bahsedilmesi, göze ve kulağa daha hoş gelse ve Hak ve Özgürlük arasındaki farkları açıklamak her zaman kolay olmasa da kanımca Özbudun önerisinde tercih edilen “Hak” kavramı hukuk terminolojisine daha uygundur[2]. Ayrıca, TBB önerisindeki maddede ve gerekçesinde kimi zaman “özgürlük” kimi zaman “hak” kavramına yer verilmiş olması da terminoloji birliği açısından isabetsiz gözükmektedir. Özbudun önerisi 1982 Anayasası’nın “Aynı zamanda ve aynı iş veya hizmet kolunda birden fazla sendikaya üye olunamaz” kuralına aynen yer verirken, TBB önerisi bu hükme anayasal düzlemde  gerek görmemiş ve bu sınırlamayı kanun koyucuya bırakmıştır. Aynı şekilde, her iki öneride de 82 Anayasası’na paralel şekilde “Sendikaların ve üst kuruluşlarının kuruluş, yönetim ve işleyişleri demokratik esaslara aykırı olamaz” kuralı öngörülmüş, ancak 82 Anayasası’nda geçen “Cumhuriyetin Temel Nitelikleri” kavramına metinlerde yer vermemiştir.

Sendikal hakların kısıtlanması konusunda da her iki metin birbirinden farklı ve 82 Anayasası’ndan daha özgürlükçü düzenlemeler önermektedir. Bu bağlamda 82 Anayasası’na daha yakın olan Özbudun önerisi sendika kurma hakkının sınırlanmasında millî güvenlik, kamu düzeni, başkalarının hak ve hürriyetlerinin korunması ile suç işlenmesinin önlenmesi gerekçelerini sıralamış ve 82 Anayasası’ndan farklı olarak “genel sağlık ve genel ahlak” bölümlerini metinden çıkarmıştır. TBB önerisinde ise daha genel iki kavram kullanılmış ve “kamu düzeninin veya ulusal güvenliğin korunması” kriterleri öngörülmüştür. Ayrıca TBB önerisinde, devlet denetiminin “sendika bağımsızlığı ilkesini zedelememe” şartına bağlanmış olması da, TBB önerisinin bu bağlamda daha özgürlükçü bir yapı kurguladığını ortaya koymaktadır.

Bu noktada yeri gelmişken 82 Anayasası’ndaki “kanunla sırlanabilir” ifadesine iki metinde de yer verilmemiş olmasına da değinmekte yarar bulunmaktadır. Zira, bu ibarenin konmamış olması sendika kurma hakkının kanun dışı bir düzenleme ile sınırlanabileceği anlamına gelmemektedir. Zira, her iki öneride “temel hak ve hürriyetlerin ancak kanunla sınırlanabileceği”  genel kuralına (Özbudun önerisi md. 12, TBB önerisi md. 14) yer verilmiş olduğundan bu genel kuralın, temel hak niteliği AİHS ve 87 sayılı ILO sözleşmesi gibi uluslar arası metinlerce güvence altına alınmış olan sendika kurma hakkını da kapsadığına şüphe bulunmamaktadır. Kaldı ki, bu hakkın kanunla sınırlanabileceği Özbudun önerisinin madde gerekçesinde de açıkça ifade edilmiştir.

Metinlerde dikkate değer bir diğer nokta da memur sendikalarına ilişkindir. Özbudun önerisinde “çalışan” kavramına yer verilmesinin bu hakkın memurları da kapsaması için yeterli olduğu düşünülmüş ve fakat madde gerekçesinde, “kamu hizmeti görevlilerinin sendika kurma haklarının şüphesiz diğer çalışanların hakkından farklı biçimlerde düzenlenmeyi gerektirebileceği” ifade edilmiştir. TBB önerisi ise maddenin üçüncü fıkrasında, 82 Anayasası’na benzer bir hükümle konuyu düzenlemiş ancak daha özgürlükçü biçimde “gördükleri hizmetin niteliğine uygun olma” ve “sendikal amaca ulaşmayı zorlaştırmama” ölçülerini öngörmüştür. Bunun yanı sıra, TBB’nin kadın ve erkeklerin temsiline ilişkin olarak getirdiği kota da dikkat çekici bir yeniliği önermektedir.

b. Toplu İş Sözleşmesi Hakkı

Toplu iş sözleşmesi hakkı, Özbudun önerisinde de 61 Anayasasında olduğu gibi grev hakkı ile birlikte düzenlenmiştir. Önerinin Toplu İş Sözleşmesi ve Grev Hakları  başlıklı 48. maddesi;

“(1) İşçiler, işverenlerle olan ilişkilerinde, ekonomik ve sosyal durumlarını düzeltmek amacıyla toplu iş sözleşmesi ve grev haklarına sahiptir. Aynı işyerinde aynı dönem için birden fazla toplu iş sözleşmesi yapılamaz. İşçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlilerinin toplu görüşme hakları kanunla düzenlenir.
            (2) Grev hakkının kullanılması ve istisnaları ile işverenlerin hakları ve lokavt kanunla düzenlenir.
            (3) Toplu iş sözleşmesi ve grev hakları, millî güvenliğin, kamu düzeninin, genel sağlığın, başkalarının hak ve hürriyetlerinin korunması veya suç işlenmesinin önlenmesi amaçlarıyla sınırlanabilir”

           şeklindedir. TBB önerisi ise 82 Anayasası’ndaki modeli temel alarak iki hakkı ayırmış ve toplu iş sözleşmesi hakkını aynı başlıklı 60. maddesinde şu şekilde düzenleme altına almıştır :

“Çalışanlar ve işverenler, birbirleriyle ilişkilerinde ekonomik ve sosyal durumlarını korumak ve geliştirmek amacıyla toplu iş sözleşmesi yapma hakkına sahiptirler.

İşçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları, gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak ve hakkın bağlı olduğu amaca ulaşmayı zorlaştırmayacak ölçüde kanunla düzenlenir.

Bu hakların kullanılmasının usulleri, hakkın bağlı olduğu amaca ulaşmayı zorlaştırmayacak ölçüde kanunla belirlenir.”

Birbirine yakın olan bu iki hükümde ilk dikkat çeken, 82 Anayasası’nın “ekonomik ve sosyal durumlarını düzenlemek” amacından ziyade 61 Anayasası’na yakın şekilde “koruma ve geliştirme” amacının tercih edilmiş ve metne yansıtılmış olmasıdır. Bu da özellikle çalışanların haklarının geriye gitmesini engellemeye yönelik bir açılımın göstergesi olarak kabul edilebilir. Özbudun önerisi 82 Anayasası’nın “Aynı işyerinde aynı dönem için birden fazla toplu iş sözleşmesi yapılamaz” kuralını tekrarlamayı yeğlerken, TBB önerisinin madde gerekçesinde bu hüküm bir anayasada yer alması gerekmeyen ve kanun koyucunun hareket alanını gereksiz bir biçimde sınırlayan bir ayrıntı olarak değerlendirilmiş ve madde metnine alınmamıştır. Aynı şekilde, Özbudun önerisinde toplu iş sözleşmesi hakkının sınırları 82 Anayasası’nın genel sınırlama sebeplerine atfen “millî güvenliğin, kamu düzeninin, genel sağlığın, başkalarının hak ve hürriyetlerinin korunması veya suç işlenmesinin önlenmesi” olarak belirlenirken, TBB önerisi böylesi genel bir sınırlamayı düzenlemek yerine konuyu (hem işçiler hem de işçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlileri açısından)  hakkın bağlı olduğu amaca ulaşmayı zorlaştırmayacak ölçüde olmak koşuluyla kanun koyucuya bırakmıştır. Ayrıca, TBB önerisi toplu iş sözleşmesi hakkı sahibi olarak “çalışanlardan” bahsederken Özbudun önerisi “işçilerden” bahsetmiş, her iki öneride de işçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlilerinin bu haktan yararlanma koşulları kanun koyucuya bırakılmıştır. Ne var ki, bu bağlamda yine TBB önerisinin gerek kapsamı ve özgürlüğü geniş tutması gerekse de kanun koyucuyu hizmetin niteliğine uygun olarak ve hakkın bağlı olduğu amaca ulaşmayı zorlaştırmayacak ölçü kriteriyle sınırlandırmış bulunması nedeniyle Özbudun önerisine nazaran daha özgürlükçü bir tutum takındığını söylemek olanaklıdır.

c. Grev Hakkı

Yukarıda da belirttiğimiz üzere, Özbudun önerisinde toplu iş sözleşmesi hakkı ile beraber düzenlenen grev hakkı, TBB önerisinde ayrı bir maddede kaleme alınmıştır. Buna göre, önerinin “Grev Hakkı” başlıklı 61. maddesi;

“Çalışanlar,işverenleriyle olan ilişkilerinde ekonomik ve sosyal durumlarını korumak ve geliştirmek amacıyla grev hakkına sahiptirler.

 Grev hakkının kullanılması, kamu düzeninin, genel sağlığın veya kamu güvenliğinin korunması amaçları ile sınırlanabilir. Grev hakkının istisnaları ve işverenlerin hakları kanunla düzenlenir.

İşçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlilerinin bu alandaki haklarının kapsam, istisna ve sınırları, gördükleri hizmetin niteliğine uygun olarak ve hakkın bağlı olduğu amaca ulaşmayı zorlaştırmayacak ölçüde kanunla düzenlenir.”

hükmünü içermektedir. Belirtmek gerekir ki, sendikal haklar açısından iki öneri arasındaki en derin fark grev hakkında kendisini göstermektedir. Nitekim, TBB önerisi bu düzenlemeyle grev hakkını tüm çalışanlara yaymakta, bir diğer deyişle memurların da grev hakkına kavuşmasının önünü açarak deyim yerindeyse Türk sendikal tarihinde dönüm noktası olabilecek bir açılımı vaat etmektedir. Maddenin üçüncü fıkrasında ve gerekçesinde kanun koyucunun işçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlileri için bu hakkın istisnalarını düzenleyebileceği belirtilmişse de, yine kanun koyucunun bu sınırların belirlenmesinde hizmetin niteliğine uygun olama ve hakkın bağlı olduğu amaca ulaşmayı zorlaştırmama kurallarıyla bağlı tutulması önemli ve özgürlükçü bir bakış açısını ortaya koyar niteliktedir. Özbudun önerisi ise, bu anlamda TBB önerisinin çok gerisinde kalarak grev hakkını sadece işçilere ait bir hak olarak düzenlemiş, madde gerekçesinde ise “Grev hakkı sadece işçiler için anayasal bir hak olarak düzenlenmiştir. İşçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlilerinin bu hakla ilgili durumları kanun koyucunun tercihine bırakılmıştır” ifadesine yer vermiştir. Ancak belirtmek gerekir ki, gerek madde metninde işçilerden bahsediliyor olması, gerekse de işçi niteliği taşımayan kamu hizmeti görevlilerinin sadece toplu görüşme haklarının kanunla düzenleneceğinin ifade edilmesi karşısında, kanımca madde metni değiştirilmeden bir kanun hükmüyle kamu çalışanlarına grev hakkı tanınması ciddi hukuki tartışmaları da beraberinde getirmeye açıktır.

Yanı sıra TBB önerisinde lokavt deyimi yerine işverenlerin haklarından bahsedilmesi de dikkat çekicidir. Özbudun önerisi ise doğrudan işverenlerin hakları ve lokavtın kanunla düzenleneceğini belirtmiştir. Kavramlar farklı olsa dahi her iki öneri de konuyu kanun koyucuya devretmekte ve özünde aynı şeyi söylemektedir. Ancak, belki görünüşte TBB önerisinin daha işçi odaklı olduğu söylenebilir.

Nihayet, Özbudun önerisi tıpkı toplu iş sözleşmesi hakkında olduğu gibi grev hakkının sınırlarını da “millî güvenliğin, kamu düzeninin, genel sağlığın, başkalarının hak ve hürriyetlerinin korunması veya suç işlenmesinin önlenmesi” olarak belirlemekte, TBB önerisi ise kamu düzeninin, genel sağlığın veya kamu güvenliğinin korunması amaçlarını sınırlama kriterleri olarak öngörmektedir.

III. SONUÇ

Türkiye’nin yeni bir anayasaya ihtiyacı olup olmadığı, mevcut iktidar döneminde böylesi bir çabanın içerisinde bir takım riskler barındırıp barındırmadığı gibi tartışmalar yapıladursun, aşikar olan şey, Türkiye’nin sendikal hak ve özgürlükler konusunda yeni anayasa hükümlerine, yeni yasalara, yeni yönetmeliklere ve hepsinden önemlisi daha özgürlükçü ve daha demokratik bir bakış açısına sahip olmasının zorunlu olduğudur. İncelememize konu olan her iki öneri de 82 Anayasası’nın katı ve kuşku içindeki  hükümlerinin çok ilerisinde ve daha özgürlükçü hükümler içermektedir. Ancak, yukarıda ifade ettiğimiz “özgürlükçü ve demokratik” bakış açısı temelinde, hakların düzenleniş biçimi ve hazırlanış ruhu açısından TBB önerisinin, hükümet tarafından hazırlatılan Özbudun önerisine göre bir adım önde olduğunu söylemek de sanırım yanlış olmayacaktır. Ancak tekrar etmek pahasına belirtilmelidir ki, özgürlükçülük, anayasalara soyut ve kulağa hoş gelen haklar doldurmak değildir. Özgürlükçülük; o soyut hakları somut özgürlüklere dönüştürecek toplum ve parlamento bilincine erişebilmektir.